Аналіз проблем реалізації прав внутрішньо переміщених осіб (ВПО)

Окупація Російською Федерацією території Автономної Республіки Крим, а також збройний конфлікт на Сході України призвели до того, що більше двох мільйонів осіб вимушені були покинути свої домівки та стати переселенцями.

Благодійна організація “Благодійний фонд «Восток SOS» вже більше року, з самого початку окупації надає правову та гуманітарну допомогу внутрішньо переміщеним особам, а також тим, хто безпосередньо постраждав в ході конфлікту на Сході країни. Починаючи з травня 2014 року працюють чотири телефони «гарячі лінії» нашої ініціативи з надання правових консультацій вимушеним переселенцям із Криму, Донецької та Луганської областей. Крім того, діє приймальня в м. Києві та он-лайн консультація. За цей період юристами «Восток SOS» було надано більш ніж 7000 правових консультацій – в телефонному режимі через «гарячі лінії», на особистому прийомі, в он-лайн консультаціях. Постійний безпосередній зв’язок та робота з внутрішньо переміщеними особами дозволяє нашій ініціативі виявляти гострі проблеми, наявні у ВПО, швидко проводити аналіз проблем, які виникають в процесі реалізації законодавчих нововведень у цій царині, виявляти загальні тенденції та розробляти рекомендації для органів влади. Узагальнення масиву інформації, яка надходить в процесі нашої роботи з переселенцями зі всіх регіонів України, а також з органами влади, дозволяє нам констатувати наявність певних негативних тенденцій, які суттєво впливають на становище ВПО та реалізацію їхніх прав.

1. Неузгодженість масиву нормативно-правових актів, які регламентують права і свободи ВПО. Профільний закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», який повинен був стати визначальним при формуванні політики держави щодо ВПО, був прийнятий тільки 22 листопада 2014 року – фактично, через вісім місяців після початку антитерористичної операції. Проте, прийнятому Закону передував цілий блок Постанов Кабінету Міністрів України (Постанови КМУ № 505, № 509, № 531 від 01.10.2014, № 595 від 07.11.2014, №79 від 04.03.2015 тощо), які регламентують питання реєстрації ВПО, надання їм фінансової допомоги, поновлення соціальних виплат, пенсій тощо. Нажаль, норми Закону та Постанов КМУ в значній мірі відрізняються одне від одного (навіть термінологічно), і наявні розбіжності призводять до суттєвих обмежень прав ВПО. Наприклад, відповідно до ст. 4 Закону, підставою для взяття на облік ВПО є наявність реєстрації місця проживання на території конфлікту, яку особа вимушена була покинути, на момент його виникнення; при цьому, Постанова КМУ № 509, відповідно до норм якої на практиці відбувається взяття на облік переселенців, не містить вимоги стосовно такої умови взяття на облік ВПЛ, як наявність реєстрації місця проживання АТО на тимчасово окупованій території України, у районах проведення АТО чи у населених пунктах, розташованих на лінії зіткнення. Але дуже часто органи соціального захисту населення відмовляють у таких випадках переселенцям у взятті їх на облік. Окремим питанням є взяття на облік студентів, які перемістилися із районів проведення АТО, та змінили місце реєстрації (тобто зареєструвалися у гуртожитках за новим місцем проживання). Навіть якщо на момент початку проведення АТО місце реєстрації їхнього проживання знаходилося у районі проведення АТО, то після зміни реєстрації у паспортному документі в управліннях праці та соціального захисту населення таким студентам відмовляють у взятті на облік.

Варто зауважити, що більшість розбіжностей, які впливають на реалізацію прав ВПО, повинні бути еліміновані законопроектом №2166, який був прийнятий за основу у першому читанні і зараз готується до другого читання.

2. Фактична неможливість реалізації базових прав ВПО, через неприйняття відповідних Законів та підзаконних нормативно-правових актів. Однією із найважливіших проблем переселенців залишається житло. Відповідно до ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб», внутрішньо переміщена особа має право на забезпечення органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами приватного права можливості безоплатного тимчасового проживання (за умови оплати особою вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття на облік внутрішньо переміщеної особи. Проте порядку отримання у користування такого житла немає. На практиці це виливається в те, що на місцях переселенцям відмовляють у наданні житла через начебто його відсутність. Іншою проблемою є компенсація (відшкодування) вартості зруйнованого житла. Відповідно до ст. 19 ЗУ «Про боротьбу із тероризмом» (відповідно до цього Закону 14 квітня 2014 розпочалася антитерористична операція на Сході країни), відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону. Проте такий закон досі не прийнятий.

3.Обмеження прав ВПО через застосування працівниками органів влади, окрім нормативно-правових актів, усних чи письмових розпоряджень керівників Міністерств та відомств. Нажаль, система органів виконавчої влади, попри декларування курсу на децентралізацію, залишається дуже централізованою. Це дозволяє центральним органам влади досить вільно «трактувати» нормативно-правові акти. При цьому, на місцях, працівники державних органів ці директиви застосовують на рівні з нормами Закону чи Постанов КМУ, а іноді – відверто віддають перевагу листам чи роз’ясненням центральних органів влади. Крім того, дуже часто ці рекомендації суперечать одне одному чи прямо суперечать положенням нормативно-правового акту. Наприклад, Постанова КМУ від 01.10.2014 №509 не містить жодної згадки про термін дії довідки про взяття на облік осіб, що перемістилися х тимчасово окупованої території України та районів проведення АТО (надалі – довідка про взяття на облік). Проте, відповідно до надісланого до керівників структурних підрозділів соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій листа заступника Міністра соціальної політики від 16.04.2015 № 5632/0/14-15/081, строк дії довідки підлягає продовженню на наступні шість місяців шляхом проставляння на зворотньому боці довідки відмітки про продовження терміну її дії. Цей лист застосовується управліннями праці та соціального захисту населення попри те, що він містить не передбачену жодним нормативно-правовим документом процедуру продовження строку дії довідки. При цьому, без продовження строку дії довідки ВПО не може звернутися за продовженням виплат щомісячної адресної допомоги.

4. Запровадження процедури реєстрації місця проживання ВПО шляхом проставляння відмітки про реєстрацію до довідки про взяття на облік та перевірки місця проживання обмежують право переселенців на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. Відповідно до змін, що відбулися (прийняття Постанови КМУ від 04.03.2015 №79), держава запроваджує практику перевірок місць проживання переселенців. При цьому, відсутність переселенців по вказаній ними при взятті на облік адресою, є підставою для позбавлення статусу (зняття з обліку). Відповідно до вищезазначеної Постанови КМУ № 79, особи, які отримали довідки про взяття на облік до 18 березня 2015 року (набрання чинності Постанови КМУ №79) не повинні самостійно звертатися до підрозділів ДМС для проставлення такої відмітки до довідки про взяття на облік, оскільки Постановою передбачено, що факт проживання переселенця за вказаною ним адресою, повинен бути перевірений уповноваженим органом. І тільки після перевірки відбувається проставлення такої відмітки. В той же час, перевірки можливі лише після того, як підрозділи Міністерства соціальної політики України передадуть уповноваженим підрозділам ДМС персональні дані переселенців. На сьогоднішній день, така передача даних неможлива, оскільки не розроблений механізм передачі цих захищених даних. Таким чином, на сьогоднішній день перевірки місця проживання переселенців неможливі та не проводяться (не повинні проводитися) через об’єктивні причини відсутності нормативно-правової бази для таких перевірок, а отже, відсутня можливість проставлення відміток ДМС на довідках. Проте управління праці та соціального захисту населення, центри зайнятості, управління Пенсійного Фонду України тощо вимагають при зверненні до них переселенців, надання довідки із відміткою ДМС щодо реєстрації місця проживання.

5. Ціла низка проблем при оформленні, нарахуванні, отриманні та продовженні щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення АТО та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, в тому числі, на оплату житлово-комунальних послуг (відповідно до Постанови КМУ № 505 від 01.10.2014). Ці проблемні питання пов’язані як з досить неякісно прописаними положеннями нормативно-правових актів, так і з практикою застосування, яка склалася у різних регіонах. Зокрема, це:

– незаконні відмови у призначенні (продовженні) виплати адресної допомоги особам, які не «продовжили» строк дії довідки при взяття на облік осіб, які переміщені з тимчасово окупованої території України, районів проведення АТО чи населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення;

– незаконні відмови у призначенні (продовженні) виплати адресної допомоги особам, які були взяті на облік до 18 березня 2015 року, якщо у їхніх довідках відсутня відмітка про реєстрацію місця проживання ДМС;

– процедура неправомірного зменшення суми щомісячної адресної допомоги сім’ям, які досягли максимальної суми отримання виплат (2400 гривень). Ця проблема найбільш актуальна для сімей, в яких три та більше дітей, людей з інвалідністю чи пенсіонерів. Відповідно до п. 3 Постанови КМУ №505, загальна сума допомоги на сім’ю розраховується як сума розмірів допомоги на кожного члена сім’ї та не може перевищувати 2400 гривень. При цьому, якщо в сім’ї є працездатні члени, які не працевлаштувалися протягом двох-чотирьох місяців, розмір адресної допомоги на сім’ю скорочується навіть тоді, коли, наприклад, в родині три дитини (хоча, якщо брати розрахунок 884 грн. х 3 дитини, у будь-якому випадку допомога на сім’ю повинна становити 2400 грн. на весь період отримання виплат);

– відмова у продовженні виплат щомісячної адресної допомоги сім’ям, в яких уповноважені представники сім’ї не працевлаштувалися та виплати адресної допомоги на минулий період їм були припинені. Відповідно до внесених до Постанови КМУ №505 змін (Постанова КМУ №212 від 31.03.2015), особам працездатного віку, яким грошова допомога була припинена як таким, які не працевлаштувалися, грошова допомога на наступний строк не призначається. При цьому Постанова КМУ № 505 не містить жодної згадки про те, що допомога не призначається всій сім’ї, а тільки не працевлаштованій особі. У скрутній ситуації опинилися сім’ї із дітьми, в яких батьки (або один з батьків, хто виховує дітей) не працевлаштувався.

6. Досить вузький перелік майже ідентичних для різних організацій, фондів, волонтерських ініціатив критеріїв вразливості переселенців (враховується при наданні продуктової та непродуктової гуманітарної, фінансової допомоги). Зазвичай до найбільш уразливих груп відносять пенсіонерів, людей з інвалідністю, одиноких матерів, багатодітні сім’ї. Проте конфлікт на Сході країни та величезна кількість ВПО наочно продемонстрували, що такі критерії уразливості не можуть бути універсальними та мають періодично переглядатися. Так, одинокі чоловіки, повні родини з однією-двома дітьми, подружжя без дітей є також уразливими групами (часом – найбільш незахищеними). І якщо, наприклад, пенсіонери мають можливість отримувати пенсію, адресну допомогу, розмір якої не скорочується и виплата якої не припиниться, та, зазвичай, різні види гуманітарної допомоги, то працездатні особи, які через ситуацію на ринку праці не влаштувалися на роботу, отримають скорочені виплати адресної допомоги, яка цілком припиняється через чотири місяці без можливості поновлення, взагалі не мають жодних шансів на отримання гуманітарної допомоги. Окрема проблема – особи, які з різних причин не були взяті на облік як переселенці (більшість благодійних організацій працюють тільки із зареєстрованими переселенцями).

7. Існуюча система обмеження права на пересування суттєво порушує права ВПО. По-перше, це стосується перевірок місця проживання переселенців, які, де-юре, були впроваджені з прийняттям Постанови КМУ від 04 березня 2015 №79. Відповідно до тексту Постанови, для перевірок місця проживання переселенців залучаються територіальні підрозділи Державної міграційної служби, працівники міліції, інших органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Відповідно, якщо в результаті перевірки буде встановлено, що переселенець не проживає за вказаною адресою, він буде знятий з обліку як особа, що перемістилася з тимчасово окупованої території України чи районів проведення АТО. Втрата статусу, у свою чергу, позбавляє переселенців можливості реалізувати права на соціальне забезпечення, безоплатне медичне обслуговування, доступу до освіти тощо. Такий підхід є відверто дискримінаційним. По-друге, питання перетинання лінії розмежування. Попри те, що у червні був оновлений Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, ситуація суттєво не змінилася, і навіть навпаки – погіршилася, оскільки відповідно до п. 1.6. Порядку, перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом забороняється, за винятком нерегулярних перевезень для окремих організованих груп людей (біженців, дітей для оздоровлення та відпочинку, тощо). Так само залишаються проблеми отримання перепустки (дозволу) для перетинання лінії розмежування, величезні черги на контрольних пунктах в’їзду-виїзду, нестача актуальної інформації (про шляхи подання документів, про дійсність попередньо отриманих документів тощо).

8. Існування так званої «сірої зони» – формально розташовані на підконтрольній Україні території, вони не зайняті незаконними збройними формуваннями, проте фактично, деякі з них знаходяться за межами крайніх блокпостів української армії, деякі з яких час від часу обстрілюються. Так, існує цілий ряд “прифронтових” населених пунктів у Станично-Луганському, Новоайдарському, Попаснянському районах Луганської області, Волноваському, Артемівському, Мар’їнському, Ясиноватському районах Донецької області, розташованих вздовж лінії зіткнення, тобто вздовж лінії умовного розмежування між підконтрольною та непідконтрольною Україні територією. Загальні проблеми на цій території: обмеження функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, відсутність регулярного та нерегулярного транспортного сполучення з цими селами (фактично, доступ до “сірої зони” обмежено), медичних, соціальних установ, проблеми із доставкою продуктів харчування тощо. Ігнорування з боку влади зазначених проблем неминуче призведе та вже призводить до переміщення мешканців підконтрольних Україні сіл, які знайдуть змогу виїхати. Також важко оцінити, яка кількість переселенців знаходиться на цих територіях, оскільки органи соціального захисту населення, відповідальні за ведення обліку переселенців, фактично не працюють у «сірій зоні».

Рекомендації

• Забезпечення населених пунктів, що розташовані в безпосередній близькості до лінії зіткнення, транспортним сполученням, регулярними поставками товарів та гуманітарної допомоги, можливістю отримувати медичній послуги.
• Гармонізувати нормативно-правову базу та узгодити положення ЗУ “Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб” із нормами Постанов Кабінету Міністрів України, які регламентують реалізацію прав та свобод внутрішньо переміщених осіб.
• Прийняти відповідні Закони та підзаконні нормативно-правові акти, які дозволять реалізувати права внутрішньо переміщених осіб, зокрема, на житло.
• При складанні листів з рекомендаціями та роз’ясненнями суворо дотримуватися норм діючого законодавства та не допускати розширеного трактування положень нормативно-правових актів.
• Скасувати Постанову КМУ від 04.03.2015 № 79, якою запровадженні перевірки місця проживання переселенців та проставлення відмітки про реєстрації проживання у довідках про взяття на облік.
• Розробити Порядок нарахування та перерахунку призначеної щомісячної адресної допомоги, який би містив чіткі алгоритми, розрахунки (призначення, зменшення, збільшення) розміру щомісячної адресної допомоги.
• Періодично проводити оцінку та переглядати критерії уразливості груп переселенців, яким надається гуманітарна допомога.
• Забезпечення населених пунктів, що розташовані в безпосередній близькості до лінії зіткнення, транспортним сполученням, регулярними поставками товарів та гуманітарної допомоги, можливістю отримувати медичній послуги.