Аналіз проблем реалізації прав ВПО

Analysis of internally displaced  persons’ (IDP) rights realization problems >>

Майже два роки тому Україна уперше зіткнулася із явищем внутрішнього переміщення осіб. Окупація Російською Федерацією території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також збройний конфлікт на сході України призвели до того, що більше двох мільйонів осіб вимушені були покинути свої домівки та стати переселенцями.

Благодійна організація “Благодійний фонд «Восток SOS»з самого початку окупації надає правову та гуманітарну допомогу внутрішньо переміщеним особам (надалі – ВПО), а також тим, хто безпосередньо постраждав в ході конфлікту на сході країни. Починаючи з травня 2014 року працюють чотири телефони «гарячої лінії» з надання правових консультацій вимушеним переселенцям із Криму, Донецької та Луганської областей. Крім того, діє приймальня в м. Києві, а з листопада – п’ять приймалень у Луганській та Донецькій областях, а також он-лайн консультації.

За цей період юристами «Восток-СОС» було надано більш ніж 10000 правових консультацій – в телефонному режимі через «гарячі лінії», на особистому прийомі, через он-лайн консультації. Постійний безпосередній зв’язок та робота з внутрішньо переміщеними особами дозволяє нашій ініціативі виявляти гострі проблеми, наявні у ВПО, швидко проводити аналіз проблем, які виникають в процесі реалізації законодавчих нововведень у цій царині, виявляти загальні тенденції та розробляти рекомендації для органів влади. Узагальнення масиву інформації, яка надходить в процесі нашої роботи з переселенцями зі всіх регіонів України, а також з органами влади, дозволяє нам констатувати наявність певних тенденцій, які суттєво впливають на становище ВПО та реалізацію їхніх прав.

1. Прийняття 14 липня 2015 року ЗУ «Про місцеві вибори» позбавляє внутрішньо переміщених осіб права брати участь у виборах до місцевих органів влади за новим місцем проживання. Відповідно до  ст. 3 ЗУ «Про місцеві вибори», право голосу на виборах до місцевих органів влади мають особи, які належать до територіальної громади. При цьому перелік документів, що, зокрема, засвідчує місце проживання виборця, є вичерпним: це або паспорт громадянина України, або тимчасове посвідчення громадянина України (для осіб, нещодавно прийнятих до громадянства України). Оскільки, відповідно до ст. 5 ЗУ «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб», відмітка про реєстрацію місця проживання внутрішньо переміщеної особи не вноситься до її паспортного документа, а вноситься до довідки про взяття на облік  внутрішньо переміщеної особи, навіть зареєстровані у встановленому порядку переселенці втрачають право на участь у місцевих виборах всіх рівнів за новим місцем проживання. Водночас, така ситуація суперечить вимогам ст. 8 ЗУ “Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб”, відповідно до якої внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.   

Громадськими організаціями “Опора”, Донецьким відділенням Комітету виборців України, Благодійним фондом “Восток-СОС” був розроблений законопроект №2501а-1, який містить порядок залучення внутрішньо переміщених осіб до участі у місцевих виборах. Зокрема, запропонований громадськими організаціями законопроект №2501а-1 має низку запобіжників, що виключають зловживання виборчими правами та фальсифікацій. Такими запобіжниками є обов’язкова реєстрація в якості ВПО, обмеження щодо зміни виборчої адреси протягом наступних 365 днів, з можливістю перевірити ці дані у реєстрі ВПО тощо.

Попри великий тиск з боку громадськості, законопроект №2501а-1 не був включений до порядку денного для розгляду на пленарних засіданнях Парламенту до місцевих виборів, що відбулися 25 жовтня, що означає, що близько півтора мільйони громадян України втратили можливість реалізувати виборче право, гарантоване Конституцією.

2. Фактична неможливість реалізації базових прав ВПО, через неприйняття відповідних Законів та підзаконних нормативно-правових актів. Однією із найважливіших проблем переселенців залишається житло. Відповідно до ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб», внутрішньо переміщена особа має право на забезпечення органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами приватного права можливості безоплатного тимчасового проживання (за умови оплати особою вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття на облік внутрішньо переміщеної особи. Проте порядку отримання у користування такого житла немає. На практиці це виливається в те, що на місцях переселенцям відмовляють у наданні житла через начебто його відсутність. Іншою проблемою є компенсація (відшкодування) вартості зруйнованого житла. Відповідно до ст. 19 ЗУ «Про боротьбу із тероризмом» (відповідно до цього Закону 14 квітня 2014 розпочалася антитерористична операція на сході країни), відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону. Проте, такий закон досі не прийнято. Крім того, законопроект №2167, щодо декларації державної гарантії компенсації вартості пошкодженого майна, протягом 2015 року так і не був розглянутий Верховною Радою України, попри його наявності тричі у порядкому денному, фактичний розгляд питання в сесійній залі не відбувся. Відповідно, жодних гарантій, щодо допомоги особам з числа ВПО, що втратили майно, на сьогодні державою не передбачено.

Довготривалим та нерезультативним для ВПО став розгляд ще одного законопроекту №3171 “Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо встановлення факту народження або смерті на тимчасово окупованій території України”, що мав на меті вирішити питання державної реєстрації народження та смерті, що мають місце на тимчасово неконтрольованих територіях. Законопроект було зареєстровано у вересні 2015 року, прийнято за основу в першому читанні на початку листопада, але до його розгляду у цілому у 2015 році часу не вистачило. Неврегульованість питання встановлення юридичного факту є розповсюдження проблема серед людей, які переміщуються з неконтрольованої території, що позбавляє цих людей отримати державну допомогу (наприклад, по народженню дитини, чи по загибелі годувальника тощо).

Така сама тенденція спостерігається і у інших сферах відповідальності держави стосовно переселенців. Так, ще 14 травня 2015 року Президентом України був підписаний Закон України № 425-VIII, відповідно до якого діти-ВПО забезпечуються державною цільовою підтримкою для здобуття професійно-технічної та вищої освіти, при цьому виконання цього Закону пов’язано із розробкою та затвердженням Кабінетом Міністрів України відповідної державної цільової програми, яка станом на початок 2016 року  так і не затверджена. При цьому діти-переселенці не мають змоги скористатися пільгами, які повинні їм бути надані відповідно до Закону. Варто зауважити, що у державному бюджеті на 2016 рік не закладено фінансування на забезпечення виконання норми цього закону, що часто стає перепоною для отримання освіти дітям-ВПО.

3. Прийняття законопроекту №2166 та внесення важливих змін до ЗУ “Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб”. Текст цього законопроекту розглядався Парламентом 10 місяців (з 18 лютого 2015 року), і був остаточно проголосований 24 грудня 2015 року і підписаний Президентом вже 6 січня 2016 року. Закон розроблявся народними депутатами спільно з представниками громадських організацій та експертами міжнародних організацій. Законом передбачається можливість отримання довідки ВПО іноземцям, особам без громадянства, а також тим громадянам, які на момент настання обставин переселення проживали постійно на території АР Крим, Луганської, Донецької областей, чи міста Севастополя, але не мали зареєстрованого місця проживання на цих територіях. Довідка ВПО віднині діє безстроково та не потребує проставлення відмітки на ній Державної міграційної служби. Норми закону також врегульовують питання отримання статусу безробітного, отримання довідки ВПО неповнолітніми, що перемістилися без супроводу батьків (опікунів) тощо. Однак попри внесення змін до базового Закону, проблемним залишається реалізація викладених у ньому норм, оскільки постанови Кабінету Міністрів України, які регулюють питання реєстрації ВПО, надання їм адресної допомоги тощо не приведені у відповідність до змінених норм Закону. Це призводить до порушень прав переселенців та неоднакового застосування норм права на місцях, в територіальних підрозділах Міністерства соціальної політики України. Наприклад, відповідно до п.7  Постанови КМУ від 01.10.2014 №509, довідка ВПО не є дійсною без проставлення на її зворотньому боці відмітки ДМС. Проте, процедура проставлення цієї відмітки скасована змінами до Закону, які набрали законної чинності.

4. Протягом грудня 2015 року було прийнято цілу низку нормативно-правових актів, які суттєво впливають на реалізацію прав ВПО, іноді – суттєво їх звужуючи.

Постановою Кабміну №1094 16 грудня було затверджено Комплексну державну програму щодо підтримки ВПО в період до 2017 року. Варто зауважити, що сам текст програми розроблявся на 2015-2016 рік Міністерством соціальної політики України, але прийняття  цього документу затягнулося до кінця 2015 року і текст не був актуалізований, виходячи із реальних потреб, а просто було змінено терміни виконання програми на 2016-2017 рік. Однак це не є найголовнішою проблемою вказаної програми, її виконання напряму залежить від фінансування програми та чітко визначених цілей, індикаторів та результатів. Прийнята Урядом програма не відповідає вимогам Закону України “Про державні цільові програми”, адже у тексті повністю відсутні джерела та обсяги фінансування, що потребується на її виконання, а в деяких пунктах не зазначені результати, на які очікують виконавці, що унеможливлює проведення моніторингу виконання програми.

На той факт, що відстуність вказаних джерел фінансування у тексті Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації  та реінтеграції громадян України, які переселилися  з тимчасово окупованої території України та  районів проведення антитерористичної операції  в інші регіони України, на період до 2017 року, не є технічною помилкою, вказує прийнятий у грудні ЗУ “Про державний бюджет України на 2016 рік”. У тексті бюджету не передбачено фінансування на виконання цієї програми, також не передбачено й інших виплат, пов’язаних із внутрішнім переміщенням окрім виплати цільової адресної допомоги згідно Постанови КабМіну №505. При цьому, варто зазначити, що не дивлячись на той факт, що кількість ВПО згідно статистики не зменшується, фінансування на 2016 рік зменшено на 700 мільйонів гривень, що вказує на політику Уряду щодо скорочення кількості осіб, яким така допомога буде призначатись.

Не враховано фінансування у бюджеті 2016 року ще одного важливого документу для ВПО, затвердженого Розпорядженням Кабміну  № 1393-р “Про затвердження плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року”. Документ розроблявся громадськими організаціями із залученням представників міжнародних організацій та представників Центральних органів виконавчої влади, однак фінального погодження тексту із співавторами не було. З тексту стратегії зникли деякі пункти, що стосуються забезпечення прав ВПО. Так, наприклад, після технічного редагування повністю зник пункт забезпечення виборчих прав ВПО.

На політику “вишукування” осіб, що нібито “зловживають отриманням соціальної допомоги від держави” вказують ще дві законодавчі ініціативи, прийняті у грудні 2015 року: №3628 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики) та №3629 “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо узгодження норм Бюджетного кодексу зі змінами до галузевого та податкового законодавства)”. Ці ініціативи прямо не стосуються ВПО, але передбачають можливість розкриття банківської таємниці та персональних даних державному органу (Міністерства фінансів України) всіх отримувачів соціальної допомоги, пенсій, а також осіб, що отримують заробітну плату за рахунок бюджету, а також членів їх родини без їх згоди на обробку таких даних. Такі норми протирічять як діючому національному, так і міжнародному законодавству. Наслідками застосування норм закону стане скорочення отримувачів соціальної допомоги, а також пенсійних виплат ВПО через “перевірки” їх банківських транзакцій і місця їх перебування.

5. Зменшення суми щомісячної адресної допомоги для переселенців працездатного віку, які не працевлаштувалися протягом двох місяців після взяття на облік, а також імперативна норма щодо позбавлення права на повторне отримання цією категорією адресної допомоги на наступний шестимісячний термін, є непропорційними. Відповідно до             п. 3 Порядку надання щомісячної адресної допомоги, затвердженого Постановою КМУ від 01.10.2014 №505, сума допомоги для працездатних осіб становить 442 грн (приблизно $18). Ця сума підлягає зменшенню вдвічі, якщо особа не працевлаштувалася протягом двох місяців, та повне припинення виплат у разі непрацевлаштування протягом чотирьох місяців. Після припинення виплат адресної допомоги за цією підставою, працездатні особи позбавляються права звернення за призначенням грошової допомоги на наступний шестимісячний термін. Така імперативна вимога Порядку на практиці призвела до того, що навіть якщо працездатна особа знайшла роботу, УПСЗН відмовляють у призначенні їй виплат на наступний період. Крім того, Порядок взагалі не містить механізму перегляду суми призначеної адресної допомоги, якщо особа змінила свій статус протягом шестимісячного строку, на який була призначена допомога. Зважаючи на високий рівень безробіття в Україні та наднизьку ефективність Державної служби зайнятості, зменшення розміру адресної допомоги, а потім припинення її для непрацевлаштованих переселенців працездатного віку не є фактором стимулювання пошуку роботи або запобіжником «утриманства», а стає механізмом покарання переселенців за те, що не змогли працевлаштуватися.
6. Обмеження переселенців у праві вибору банку, через який вони можуть отримувати щомісячну адресну допомогу та пенсію, Державним ощадним банком України, є непропорційним та необґрунтованим. Відповідно до змін, які були внесені до Постанови КМУ від 01.10.2014 № 505 та набрали чинності 10.07.2015, відтепер переселенці мають право отримувати соціальні виплати тільки на рахунки, відкриті у державному банку АТ «Ощадбанк» (до внесення змін ВПО самостійно обирали, послугами якого банку користуватися для отримання допомоги). Ці зміни були пояснені нібито необхідністю додаткового захисту фінансових прав переселенців, при тому що отримувачі жодних інших видів державної допомоги або пенсійних виплат не обмежені у виборі банку, через який ці виплати можливо отримувати. Також на відділення «Ощадбанку» покладається обов’язок приймати весь пакет документів на отримання/продовження виплат адресної допомоги від переселенців, а потім самостійно передавати їх до УПСЗНів. Крім того, додатково до переліку документів, які були необхідні для оформлення адресної допомоги раніше, переселенці повинні обов’язково надавати письмовий дозвіл на розкриття уповноваженим банком інформації, що містить банківську таємницю, щодо поточного рахунка, відкритого представнику сім’ї в установі АТ «Ощадбанк». Пізніше, 12 серпня 2015 року КМУ була прийнята Постанова № 636, відповідно до якої виплата (продовження виплати) пенсій, що призначені внутрішньо переміщеним особам, здійснюються в установах ПАТ “Державний ощадний банк України”. При цьому, Пенсійний Фонд України самостійно передає до Ощадбанку персональні дані пенсіонерів, необхідні для відкриття поточного рахунку.

Велике занепокоєння викликає необґрунтованість такого обмеження вибору банківської установи державним банком, а також питання вимоги щодо обов’язкового надання дозволу на розкриття банківської таємниці, гарантій збереження персональних даних переселенців, а також питання можливої передачі цієї інформації державним органам.

Крім того, юристи організації отримують чимало звернень з приводу неефективної роботи відділень ПАТ “Ощадбанк” (особливо, в Луганській та Донецькій області), що проявляється у величезних чергах, неможливості потрапити до відділень банку за попереднім записом, оскільки для деяких населених пунктів цей запис припинено на найближчі два місяці, вимогах надання додаткових до визначеного Постановою КМУ від 01.10.2014 №505 переліку документів, тощо. Попри заявлену “відкритість до комунікації із громадськістю” керівництво “Ощадбанку” відкидає будь-яку критику на адресу роботи відділень банку, та не намагається вести конструктивний діалог для усунення вказаних недоліків.

7. Існуюча система отримання, обміну та поновлення документів, зокрема, паспорту громадянина України, для внутрішньо переміщених осіб є вкрай складною та неефективною. По-перше, територіальні підрозділи Державної міграційної служби (ДМС) відмовляються надавати будь-які адміністративні послуги переселенцям, у яких з різних причин немає відповідної довідки ВПО. Це є суттєвою проблемою для осіб, які втратили паспорт та не встигли цю довідку оформити. По-друге, при заміні паспорта, видачі паспорта замість втраченого чи викраденого, де-юре місце реєстрації переселенців на тимчасово непідконтрольній території України найчастіше не поновлюється при видачі нових документів, навіть якщо заявник має документи, що підтверджують його/її право на проживання у вказаному житлі. По-третє, існують суттєві складнощі при проведені так званої процедури встановлення особи. Ця процедура застосовується у випадку, якщо заявник, що звертається за отриманням паспорту замість втраченого або викраденого, не має інших документів із фотокарткою, та включає опитування не менше трьох родичів, сусідів або будь-яких інших осіб із метою встановлення особи заявника. При цьому для переселенців, які виїхали з території свого постійного проживання, забезпечення явки трьох “свідків” для проходження цієї процедури стає майже неможливим.
8. Система обмеження права на пересування через лінію зіткнення суттєво порушує права ВПО. Станом на сьогоднішній день, через лінію зіткнення функціонує п’ять Контрольних пунктів в’їзду-виїзду (КПВВ). Чотири КПВВ, а саме “Пищевик”, “Новотроїцьке”, “Мар’їнка” та “Зайцеве” розташовані у Донецькій області. Ще один КПВВ – “Станиця Луганська” розташований у Луганській області, при цьому це єдине КПВВ на усю область та єдине на усій лінії зіткнення, де транспортні засоби не можуть перетинати лінію зіткнення. Тривалий час лунають обіцянки про відкриття повноцінного КПВВ у Луганській області (найчастіше, мова йде про Золоте, раніше обговорювалося відкриття у Новотошківськоу), проте, дані обіцянки не реалізовані. Заступник голови Луганської ОВЦА Юрій Клименко пояснює затягування відкриття повноцінного КПВВ чиненням перешкод з боку незаконних збройних формувань ОРЛО.

Попри те, що у червні 2015 року Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей було суттєво оновлено, мають місце вагомі незручності, оскільки відповідно до п. 1.6. Порядку, заборонено перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом, за винятком нерегулярних перевезень для окремих організованих груп людей (біженців, дітей для оздоровлення та відпочинку, тощо). Так само залишаються проблеми отримання перепустки (дозволу) для перетинання лінії розмежування, величезні черги на контрольних пунктах в’їзду-виїзду, нестача актуальної інформації (про шляхи подання документів, про дійсність попередньо отриманих документів тощо). У грудні 2015 року було здійснено оптимізацію двох КПВВ. Так, колишні КПВВ “Георгіївка” (зараз – “Мар’їнка) та КПВВ “Гнутове” (зараз – “Пищевик”) були переміщені ближче до нульових блокпостів, що дало можливість краще облаштувати нові КПВВ, а також вивести з сірої зони низку населених пунктів, такі як Мар’їнка, Павлопіль та Пищевик. Варто відзначити суттєве покращення щодо строків розгляду заяви на отримання дозволу (перепустки). Наразі, розгляд заявки реально наближений до обіцяного строку розгляду до 10 календарних днів, оскільки заявка на практиці розглядається 7-12 календарних днів (+3 робочі дні для внесення до баз). Окрім природніх проблем із чергами на КПВВ, іншими проблемами з їх облаштування є обмежений доступ до медичної допомоги, туалетів, пунктів обігріву, питної води та інформації. В цілому, протягом 2015 року лінію зіткнення в обидві сторони перетнуло близько 3,5 мільйонів осіб та близько 1,4 мільйонів транспортних засобів.

9. Існування так званої «сірої зони» – формально розташовані на підконтрольній Україні території, вони не зайняті незаконними збройними формуваннями, проте фактично, деякі з них знаходяться за межами крайніх блокпостів української армії, деякі з яких час від часу обстрілюються. Так, існує цілий ряд “прифронтових” населених пунктів у Станично-Луганському, Новоайдарському, Попаснянському районах Луганської області, Волноваському, Артемівському, Мар’їнському, Ясиноватському районах Донецької області, розташованих вздовж лінії зіткнення, тобто вздовж лінії умовного розмежування між підконтрольною та непідконтрольною Україні територією. Загальні проблеми на цій території: обмеження функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, відсутність регулярного та нерегулярного транспортного сполучення з цими селами (фактично, доступ до “сірої зони” обмежено), медичних, соціальних установ, проблеми із доставкою продуктів харчування тощо. Ігнорування з боку влади зазначених проблем неминуче призведе та вже призводить до переміщення мешканців підконтрольних Україні сіл, які знайдуть змогу виїхати. Також важко оцінити, яка кількість переселенців знаходиться на цих територіях, оскільки органи соціального захисту населення, відповідальні за ведення обліку переселенців, фактично не працюють у «сірій зоні».

Рекомендації

1. Розробити механізм залучення ВПО до участі у місцевих виборах та внести відповідні зміни до ЗУ «Про місцеві вибори». Підтримати законопроект розроблений громадськими організаціями спільно із Народними депутатами України №2501а-1  та проінформувати ВПО про можливість прийняти участь у місцевих виборах.
2. Прийняти відповідні Закони та підзаконні нормативно-правові акти, які дозволять реалізувати права внутрішньо переміщених осіб, зокрема, на житло, на освіту тощо, а також у найкоротші терміни забезпечити розгляд законопроектів, що стосуються реалізації прав ВПО (№2167, №3171).
3. Кабінету Міністрів України у найкоротші терміни приветсти свої нормативно-правові акти у відповідність до ЗУ “Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб”
4. Внести зміни до ЗУ “Про державний бюджет на 2016 рік” у частині фінансування заходів, передбачених Комплексною державною програмою щодо підтримки ВПО в період до 2017 року та Плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини  на період до 2020 року.
5. Скасувати положення. п.14 Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” №911-VIII від 24.12.2015 (щодо додаткових підстав розкриття банківської таємниці) та пп. 9 п. 18 ЗУ “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” №914-VIII від 24.12.2015 (щодо доступу до персональних даних без отримання дозволу).
6. Збільшити розмір адресної допомоги для переселенців працездатного віку, а також внести зміни до п. 3 Порядку надання щомісячної адресної допомоги ВПО, затвердженого Постановою КМУ від 01.10.2014 №505, у частині скасування норми щодо непризначення адресної допомоги на наступний шестимісячний термін працездатним особам, яким виплати у попередній період були припинені через непрацевлаштування.
7. Скасувати Постанову КМУ від 15.06.2015 № 427, якою були внесені зміни до Постанови № 505 від 01.10.2014 у частині обмеження права внутрішньо переміщених осіб на обрання банку, через який вони можуть отримувати щомісячну адресну допомогу, а також Постанову КМУ від 12.08.2015 № 636.
8. Прийняття змін до існуючих механізмів видачі та поновлення втрачених документів ВПО. Залучити громадські організації та ініціативи до розробки вказаних механізмів.
9. Скасувати п. 1.6. Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей та дозволити регулярне транспортне сполучення з тимчасово непідконтрольною територією України.
10. Облаштувати дорожні коридори медичними бригадами, туалетами належного рівня та повноцінною інформацією для осіб, що перетинають лінію зіткнення.
11. Забезпечення населених пунктів, що розташовані в безпосередній близькості до лінії зіткнення, транспортним сполученням, регулярними поставками товарів та гуманітарної допомоги, можливістю отримувати медичній послуги.