Аналіз законопроекту №7163 “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях”

4 жовтня 2017 року у Верховній Раді України був зареєстрований Проект Закону “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (реєстр. 7163), ініційований Президентом України та альтернативний Проект Закону “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями”. Оскільки ці законопроекти мають досить різний предмет регулювання, до того ж альтернативний Проект Закону містить численні норми, що вже були багаторазово піддані критиці через їхній дискримінаційний характер, доцільним буде розглянути окремо основний проект Закону.

Проект Закону №7163 визначено Президентом України як невідкладний. Відповідно до пояснювальної записки, законопроект має на меті створення нової правової основи для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії Російської Федерації на Донбасі, а у перспективі – для відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону.

Серед ключових норм законопроекту №7163 можна виділити наступні положення:

• частина території Донецької та Луганської областей визнається тимчасово окупованою – тобто такою, де збройні сили Російської Федерації і окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють окупаційну владу та загальний контроль Російської Федерації. При цьому межі тимчасово окупованої території (ТОТ) в Донецькій та Луганській областях визначаються Міністерством оборони України за поданням Генерального штабу Збройних Сил України;

• особливості вчинення правочинів та реалізації інших прав і свобод людини та громадянина на ТОТ визначається Законом України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правових режим на тимчасово окупованій території України” (крім порядку в’їзду осіб та виїзду осіб з ТОТ в Донецькій та Луганській областях);
• право власності та інші речові права на майно (в тому числі – нерухоме майно, включаючи земельні ділянки) зберігаються за фізичними та юридичними особами, за державою Україна, териториальними громадами сіл, селищ, міст, які розташовані на ТОТ, державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами публічного права;
• на Кабінет Міністрів України покладається обов’язок здійснення моніторингу стану дотримання прав та свобод людини і громадянина та документування фактів порушення таких прав  і свобод на ТОТ у Донецькій та Луганській областях, за результатами чого оприлюднює цю інформацію;
• встановлюється, що Україна не несе відповідальності за протиправні дії Російської Федерації як держави-агресора, її збройних сил, інших військових формувань та окупаційної адміністрації на ТОТ у Донецькій та Луганській областях;
• замість “антитерористична операція” у Пректі вживається формулювання “здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях”. При цьому беспосереднє керівництво силами та засобами ЗСУ, інших військових формувань, МВС, НП України тощо, які залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях, покладається на Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України (ООШ ЗСУ);
• порядок в’їзду осіб на ТОТ в Донецькій та Луганській областях і виїзду, переміщення товарів з/на ТОТ визначається начальником ООШ ЗСУ за погодженням із СБУ та Міністерством ТОТ;
• до підстав отримання статусу учасника бойових дій, учасника війни додано участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях;
• додана підстава для дострокового припинення діяльності органів місцевого самоврядування, а саме – у випадку, передбаченому ЗУ “Про воєнний стан”;
• перепідпорядковані військово-цивільні адміністрації, які створюються та діють не тільки у складі Антитерористичного центру при СБУ, але й у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях).

Погоджуючись із необхідністю прийняття закону, який би регулював питання забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупований територіях України, гарантування  та особливості реалізації прав та свобод осіб, що проживають там, необхідно зауважити, що Проект Закону № 7163 тим не менш містить деякі прогалини, які повинні бути заповнені перед винесенням законопроекту для голосування до сесійної зали. Зокрема, мова йде про наступні питання.

1. Відсильна норма до ЗУ “Про забезпечення прав і свобод громадян та правових режим на тимчасово окупованій території України”, що міститься у ст. 6 Проекту Закону, потребує внесення змін до самого Закону, оскільки його було норми були розроблені та відповідали потребам регулювати відносини, що виникли внаслідок анексії Криму. Тож деякі норми (наприклад, стосовно реалізації права на соціальний захист, заходів правового регулювання тощо) потребують змін та розширення спектру їхньої дії з урахуванням розширення переліку тимчасово окупованих територій.
2. Разом із припиненням антитерористичної операції (а невідповідність цієї форми протидії зовнішній збройній агресії відображена у пояснювальній записці до Проекту Закону), припинить свою дію ЗУ “Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції”, якій містить важливі норми стосовно мораторію на виконання договірних зобов’язань та на нарахування пені та штрафів на основну суму заборгованості за кредитними та іншими договірними зобов’язаннями, особливостей реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, користування земельними ділянками державної та комунальної власності, тощо. Ці норми повинні також бути враховані при внесенні змін до ЗУ “Про забезпечення прав і свобод громадян та правових режим на тимчасово окупованій території України”.
3. Відповідно до підпункту “д” пункту 3 частини 4 статті 11 Проекту Закону, додана підстава для залучення органів військового управління, з’єднань, військових частин і підрозділів ЗСУ у мирний час до здійснення заходів, передбачених вказаним Проектом Закону, тобто заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях . При цьому, проект не містить ані визначення, ані переліку таких заходів чи їхній опис. Так само, як і не містить визначення поняття “райони здійснення… заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях”, який також згадується у тексті законопроекту.

Ми вважаємо, що даний законопроект є вкрай важливим, і саме тому він повинен широко обговорюватися у колах експертів, зокрема, з міжнарожного права, представників наукових кіл, громадських організацій тощо задля вироблення спільного бачення майбутнього цілого регіону України, який наразі постраждав внаслідок збройної агресії.