Позиція БФ “Восток СОС” щодо зареєстрованих у Парламенті законопроектів №5435 та №5435-1 “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти”
22 листопада 2016 року народними депутатами України був поданий законопроект, зареєстрований у Верховній Раді під номером 5435 “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти”, за авторством Ірини Геращенко та інших народних депутатів.
Благодійна організація «Благодійний фонд «Восток-СОС» відмічає, що даний проект Закону спирається на міжнародний досвід у сфері правового регулювання попередження безвісного зникнення осіб, зокрема, на досвід Міжнародного Комітету Червоного Хреста. Законопроектом №5435 планується удосконалення та оптимізація механізму розшуку осіб, зниклих безвісти, через створення спеціального органу, уповноваженого здійснювати збирання, обробку та передачу компетентним органам та іншим зацікавленим суб’єктам інформацію щодо осіб, зниклих безвісти, в тому числі, в умовах збройного конфлікту.
Разом із тим, запронований текст законопроекту не врегульовує деякі значні аспекти розшуку осіб, зниклих безвісти, а також державної допомоги родичам безвісно зниклих осіб, у зв’язку з чим виникли зауваження до Проекту, які відображені в альтернативному законопроекті Народного депутата Мутсафи Найєма №5435-1 від 5 грудня 2016 року, співавторами якого стали юристи Благодійного фонду “Восток-SOS”.
Юристи Восток-SOS вважають, що законопроект №5435-1 більш відповідає сучасним викликам і стандартам, але не залежно від того, який законопроект буде запропоновано Комітетом до розгляду Верховній Раді України – основний чи альтернативний – текст його повинен відповідати міжнародним стандартам та забов’язанням України. Враховуючи велику вірогідність політичного рішення і взяття за основу проекту № 5435, то текст повинен бути доопрацьований з врахуванням наступних зауважень:
- Комісія з питань осіб, зниклих безвісти, у запропонованій Законопроектом №5435 формі, не зможе бути ефективним координуючим органом для розшуку осіб зниклих безвісти.
Статтею 10 проекту Закону встановлено, що Комісія з питань осіб, зниклих безвісти (далі – Комісія) є постійно діючим допоміжним органом Кабінету Міністрів України, утвореним з метою забезпечення координації діяльності органів, уповноважених на облік/розшук осіб, зниклих безвісти. До його складу входять представники, визначені Міністерством з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, Міністерством оборони України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Генеральної прокуратури України, Національної поліції України, Служби безпеки України. Даною статтею встановлено, що члени Комісії виконують свої повноваження на громадських засадах, якщо інше не визначено Кабінетом Міністрів України.
У статті 11 Законопроекту перелічені основні повноваження Комісії, серед яких:
– координація діяльності органів, уповноважених на облік/розшук осіб, зниклих безвісти;
– прийняття повідомлень про зникнення осіб;
– направлення заяв про розшук осіб, зниклих безвісти та пов’язаної з цими заявами інформації Національній поліції України;
– забезпечення функціонування Реєстру;
– збір та управління інформацією, необхідною для проведення розшуку осіб, зниклих безвісти;
– забезпечення обміну інформацією, необхідною для проведення розшуку осіб, зниклих безвісти між Комісією та органами, уповноваженими на облік та/або розшук осіб, зниклих безвісти;
– здійснення моніторингу вжитих Національною поліцією України заходів щодо розшуку осіб, зниклих безвісти;
– надання висновків про встановлення місцеперебування осіб, зниклих безвісти, місця їх поховання чи місцезнаходження їх останків;
– сприяння у поверненні останків та особистих речей особи, зниклої безвісти її родичам;
– комунікація з родичами осіб, зниклих безвісти та надання їм інформації про хід проведення розшуку та його результати;
– координація діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, міжнародних гуманітарних організацій та осіб, залучених до розшуку осіб, зниклих безвісти, та ідентифікації їх останків;
– взаємодія з органами державної влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України та тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також з підприємствами, установами і організаціями щодо розшуку осіб, зниклих безвісти;
– прийняття участі у розробці нормативно-правових актів з питань, пов’язаних зі правовим статусом осіб, зниклих безвісти та їх родичів;
– підготовка і надання рекомендацій органам державної влади щодо виконання міжнародних зобов’язань України стосовно осіб, зниклих безвісти.
Варто зазначити, що за даними Міжнародного Комітету Червоного Хреста (МКЧХ), ними зареєстровано 480 випадків безвісного зникнення осіб – як на контрольованій урядом території Донбасу, так і на його тимчасово окупованій частині. Крім того, в умовах триваючого конфлікту, кількість осіб, зниклих безвісти може збільшуватись у подальшому. Проте за даними громадських організацій, кількість зниклих безвісти осіб сягає 1500. У черговій, чотирнадцятій, Доповіді щодо ситуації з правами людини в Україні Моніторингової Місії ООН з прав людини в Україні Офісу Верховного комісара ООН з прав людини, говориться про 3 687 кримінальних проваджень за фактом зникнення людей безвісти у Донецькій та Луганській областях
За умов, коли члени Комісії будуть працювати у ній на громадських засадах і одночасно з цим виконувати службові обов’язки у тих державних органах, представниками яких вони є, вбачається, що виконання Комісією всіх покладених на неї функцій належним чином за існуючого обсягу роботи є неможливим. Також, вбачається за необхідне і додаткові освітні заходи, щодо підготовки членів такої Комісії для роботи з проблемою безвісти зниклих, включаючи роботу з родичами зниклих.
Тож, у складі Комісії, яка повинна стати координуючим органом, необхідно створити постійнодіючий орган, підпорядкований Комісії, який безпосередньо виконував би покладені на Комісію завдання (зокрема, з ведення Реєстру осіб, зниклих безвісти, комунікації з родичами осіб, зниклих безвісти, прийняття заяв тощо), тоді як до функцій самої Комісії належала б координація зусиль державних та недержавних структур, представлених у Комісії, з розшуку осіб, зниклих безвісти.
Подібна позиція відображена і у Модельному законі МКЧХ про осіб, що зникли безвісти. Відповідно до статті 12 Модельного закону, Компетентний державний орган по розшуку осіб, зниклих безвісти, виконує свої функції через центральну агенцію та місцеві відділення.
Варто також зазначити, що до складу Комісії планується включити тільки представників державних структур. Представники громадських організацій, в тому числі ті, що працюють на тимчасово окупованій території, повинні, на думку авторів Законопроекту, брати участь у роботі Комісії через включення до Консультативної Ради, повноваження якої не окреслені нормами Закону, а отже – можуть бути зведені до формальної участі.
- Проект Закону №5435 не передбачає соціального захисту родичів осіб, зниклих безвісти.
Незважаючи на те, що Законопроект містить ряд положень, що стосуються захисту прав осіб, що зникли безвісти (стаття 5), та прав їхніх родичів (стаття 6), тим не менш питання соціального захисту родичів безвісно зниклих осіб Законопроектом не вирішено. Зокрема положеннями проекту не передбачено права родичів осіб, зниклих безвісти, на соціальний захист у випадку, якщо вони знаходились на утриманні такої особи. Очевидно, що родичі зниклої безвісти особи, котрі знаходились на повному її утриманні (зокрема, діти) є соціально вразливою категорією громадян і потребують додаткового соціального захисту.
Таким особам може бути надано право отримувати пенсію у зв’язку із втратою годувальника без урахування страхового стажу особи, яка зникла безвісти (за аналогією із стуацією призначення пенсії у зв’язку із втратою годувальника у разі смерті (загибелі) особи внаслідок поранення, каліцтва, контузії чи інших ушкоджень здоров’я, одержаних під час участі у масових акціях громадського протесту в Україні з 21 листопада 2013 року по 21 лютого 2014 року за євроінтеграцію та проти режиму Януковича (Революції Гідності).
- Проектом №5435 не передбачено механізмів попередження практики насильницьких зникнень осіб.
У червні 2015 року Україна приєдналась до Міжнародної конвенції про захист усіх осіб від насильницьких зникнень (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_l54), це накладає обов’язок враховувати норми Конвенції та інших міжнародних документів, ратифікованіх Верховною Радою України у питаннях насильницьких зникнень. Саме тому профільний закон , що стосується осіб, зниклих безвісти, повинен містити норми, що стосуються встановлення статусу жертви насильницьких зникнень та їх попередження. Також відповідні зміни у відповідності до Міжнародної конвенції про захист усіх осіб від насильницьких зникнень повинні бути внесені до Кримінального кодексу України, як передбачає стаття 4, що “кожна держава-учасниця вживає необхідних заходів для того, щоб насильницьке зникнення кваліфікувалося як правопорушення в її кримінальному праві”.
Оскільки однією з причин безвісного зникнення осіб, зокрема, в умовах збройного конфлікту, можуть бути неправомірні дії представників держави або осіб, які діють за згодою чи підтримки держави, ми вважаємо за необхідне передбачити механізми попередження такої практики.
- Проектом №5435 не передбачено запобіжників невнесення даних про насильницькі зникнення до Реєстру.
По-перше, Комісія (або підпорядкований їй орган) повинна бути уповноважена вносити до Реєстру дані про безвісне зникнення особи за будь-яких умов зникнення особи, в тому числі у випадках насильницьких зникнень, на які розповсюджується сфера дії Проекту.
По-друге, незалежно від того, чи внесено інформацію про зникнення особи до Єдиного реєстру досудових розслідувань, Національна поліція, органи прокуратури, СБУ повинні інформувати Комісію про отримання заяви про зникнення особи безвісти (відповідно до частини 2 статті 18 Законопроекту, Національна поліція є єдиним належним органом для звернення з приводу розшуку осіб, зниклиз без вісти).
По-третє, одним з запобіжників могла б стати обов’язкова участь громадських організацій у роботі Комісії на постійній основі, через визначений рівень їх доступу до інформації та діяльності Комісії, а не тільки у складі Консультаційної ради, повноваження якої не прописані у Законі.
- Проектом Закону повинні бути внесені зміни до Законів, що регламентують доступ до інформації, яка, зокрема, стосується державної таємниці та таємниці слідства. Відповідно до статті 11 Законопроекту №5435, одним із повноважень Комісії є забезпечення обміну інформацією, необхідною для проведення розшуку осіб, зниклих безвісти між Комісією та органами, уповноваженими на облік та/або розшук осіб, зниклих безвісти. Проте для того, щоб Комісія могла реалізовувати зазначені повноваження, необхідним є внесення змін до спеціальних Законів України, що регламентують питання доступу до інформації (ЗУ “Про інформацію”, ЗУ “Про захист персональних даних”, ЗУ “Про державну таємницю”, Кримінальний процесуальний Кодекс України тощо). Державні органи не повинні мати право відмовляти у наданні інформації на запит Комісії у зв’язку з тим, що інформація, яка може міститись у такій відповіді, складатиме державну таємницю або може містити іншу інформацію з обмеженим доступом (наприклад, таємницю слідства). В іншому випадку, можливість ненадання інформації, що стосується осіб, що зникли безвісти, може сприяти практиці насильницьких зникнень, а також, може знизити ефективність роботи Комісії (або іншого підпорядкованого їй органу).
Контакт: +38(098)7411417
[email protected]
Олександра Дворецька
