Тимчасово окупована територія України: три погляди з Ради

20 квітня 2017 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект № 6400 “Про тимчасово окуповану територію України” (надалі – законопроект № 6400), ініційований 27 депутатами Парламенту України на чолі з Оксаною Сироїд, Юлією Тимошенко та Олегом Ляшко. Цей законопроект був зареєстрований після того, як профільний Комітет Верховної Ради України (Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування) рекомендував Парламенту відхилити проект Закону України про тимчасово окуповану територію України № 3593-д (також за авторством Оксани Сироїд), який отримав суттєві зауваження, наведені у Висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, а також від інших державних органів, громадських та міжнародних організацій.

В результаті діяльності робочої групи, в якій брали участь представники неурядових та міжнародних організацій, з тексу законопроекту, який отримав номер 6400, було прибрано деякі положення, що викликали зауваження у попередньому варіанті законопроекту про окуповані території. До прикладу, проект закону №6400 “Про тимчасово окуповану Російською Федерацією територію України” вже не включає розділ за назвою “Заходи порозуміння”, що передбачав утворення “Національної комісії з порозуміння”, діяльність та статус якої викликали багато запитань. Також було прибрано розділ, який стосувався деокупації.

Проте, нажаль, законопроект № 6400 досі містить у собі норми, які суттєво погіршують соціальне становище мешканців окупованих територій Криму, Донецької та Луганської областей, вводять необґрунтовані обмеження в правах та порушують Конституцію України, міжнародні правові норми, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, практику Європейського суду з прав людини. Насамперед це стосується закріпленої в законопроекті відмови держави Україна від зобов’язань відносно забезпечення права на соціальне та пенсійне забезпечення мешканців окупованих територій.

10 травня у Верховній Раді України було зареєстровано два альтернативні законопроекти щодо тимчасово окупованих територій – законопроект № 6400-1 “Про тимчасово окуповані Російською Федерацією та тимчасово непідконтрольні території України внаслідок збройного конфлікту з використанням терористичних угрупувань, які отримують підтримку ззовні” за авторством народного депутата Наталії Веселової та законопроект № 6400-2 “Про тимчасово окуповану Російською Федерацією територію України” за авторством Мустафи Найема.

Законопроекти № 6400 та № 6400-1 застосовують термін «тимчасово окупована територія» до визначення Криму та Окремих Районів Донецької та Луганської областей, перелік яких визначено Кабінетом Міністрів України.

Дещо відмінним є визначення, що використовується у Законопроекті № 6400-2. Відповідно до нього термін «тимчасово окупована територія» застосовується тільки до Криму. Окремі райони Донецької та Луганської областей визначаються як «тимчасово непідконтрольна територія».

Визначаючи правовий статус тимчасово окупованої території та тимчасово непідконтрольної території всі три законопроекти містять такі спільні тези:

– діяльність окупаційних адміністрацій є незаконною, а будь-який виданий у зв’язку з такою діяльністю акт є нікчемним з моменту його ухвалення,
– Проживання громадян України на тимчасово окупованій території не є підставою для втрати ними громадянства України
– всі органи державної влади України або місцевого самоврядування, які знаходяться на ТОТ, припиняють свою роботу з дня початку тимчасової окупації, крім тих, що були переміщенні на підконтрольну українській владі територію.

Крім того, варто зупинитися на деяких важливих положеннях всіх трьох законопроектів.

1. Пенсії та соціальні виплати.

Законопроект № 6400 передбачає, що до закінчення тимчасової окупації Держава Україна не здійснює соціальне та пенсійне забезпечення осіб, які проживають на тимчасово окупованій території.

Такі норми законопроекту є прямим порушенням норм Конституції України. Так, відповідно до ст. 24 Основного Закону України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Згідно ст. 46 Конституції, громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Також варто зауважити, що відповідно до пункту 17.3. Резолюції 2133 (2016) ПАРЄ від 8 жовтня 2016 року,

“…влада України має полегшити, наскільки це у її силах, повсякденне життя мешканців неконтрольованих територій та переміщених осіб з цих територій, шляхом зменшення адміністративного тягаря щодо доступу до пенсій, соціальних виплат та шляхом сприяння у доступі до правосуддя, належного оснащення та кадрового забезпечення судів на контрольованих урядом територіях, до яких переведено юрисдикцію судів з неконтрольованих територій”.

Таким чином, норми Конституції України прямо передбачають відповідальність України за забезпечення соціального захисту громадян нашої країни та реалізацію цього права без дискримінації. Факт окупації частини території України не повинен звужувати обсягу прав та свобод людини та обсягу обов’язків держави щодо них.

Альтернативні законопроекти:

Законопроект № 6400-1 має різні підходи з приводу здійснення соціальних виплат щодо мешканців Криму та непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей.

Так, він не передбачає обов`язок держави Україна забезпечити пенсійні та соціальні виплати мешканцям тимчасово окупованої території Криму (ст. 9). Проте, для мешканців непідконтрольної території Донецької та Луганської областей передбачає право на соціальне та пенсійне забезпечення, яке реалізується поза межами непідконтрольної території України в порядку, визначеним Кабінетом Міністрів України.

Дещо більш прогресивний підхід пропонує Законопроект № 6400-2 — він передбачає реалізацію права на пенсійне і соціальне забезпечення мешканців неконтрольованих територій за межами цих територій в рамках банківської системи України.

Нажаль, жоден з законопроектів не містить норм, які б вказували на необхідність розробити ефективний механізм реалізації права на пенсійне та соціальне забезпечення для мешканців тимчасово окупованих територій.

2. Відповідальність України та Російської Федерації

Законопроект № 6400 передбачає, що обов`язки України в сфері захисту прав цивільного населення тимчасово окупованої території полягають у здійсненні моніторингу порушень прав людини, офіційному опротестуванні таких випадків, інформуванні про них міжнародної спільноти, допомозі у опротестуванні в Європейському суді з прав людини. Крім того, держава організовує теле- і радіомовлення і забезпечує доправлення цивільному населенню окупованих територій України гуманітарної допомоги.

Що ж стосується відповідальності Російської Федерації, то відповідно до законопроекту № 6400, вона несе відповідальність за захист права на життя, здоров’я, збереження майна, забезпечення продуктами харчування, медикаментами тощо. Відповідно до ч. 2 ст. 5 законопроекту, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, спричиненої порушенням цих зобов’язань, у повному обсязі покладається на Російську Федерацію, відповідно до норм і принципів міжнародного права. Таким чином, передбачається, що норма національного законодавства буде покладати певні обов’язки на іншу державу, що суперечить принципу суверенної рівності держав. Підставою для притягнення держави до міжнародно-правової відповідальності (якою, зокрема, є відшкодування шкоди), повинен виступати міжнародно-правовий акт (наприклад, міжнародний договір, рішення Міжнародного Суду ООН тощо), а не Закон однієї зі сторін конфлікту.

Альтернативні законопроекти:

Позитивним моментом є те, що обидва альтернативні законопроекти передбачають часткову або повну компенсацію Україною шкоди, завданої нерухомому майну постраждалих від збройної агресії.

3. Свобода пересування та порядок перетину межі тимчасово окупованої території.

Законопроект № 6400 пропонує застосовувати режим державного і митного кордону України до межі тимчасово окупованої території. Передбачається, що всі громадяни України зможуть перетинати межі ТОТ виключно через контрольні пункти в’їзду-виїзду в порядку перетину державного кордону України. Підставою для цього може бути паспорт громадянина України, будь-який документ, який підтверджує громадянство України або документ, що дає право на виїзд з України і в’їзд в Україну (паспорт громадянина України для виїзду за кордон; дипломатичний паспорт України; службовий паспорт України; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну).

Введення такої норми в деяких аспектах може розглядатися як прогресивний крок, тому що усуває необхідність оформлення електронних “перепусток”, яка є доволі обтяжливою, особливо для людей старшого віку.

Дійсно, доцільно було б відмовитися від процедур, які передбачає пропускна система, тобто попередньої подачі заявки та отримання дозволу на проїзд для перетину лінії зіткнення. Натомість, залишити ті процедури, які передбачені порядком перетину державного кордону України, і які вже здійснюються на КПВВ — паспортний контроль, перевірка особи через встановлені системи прикордонного контролю та бази даних Служби безпеки України.

Проте, лінія зіткнення не є державним кордоном. Тому просте копіювання правил перетину державного кордону без врахування специфічних обставин переміщення, які притаманні саме лінії зіткнення, також призведе до численних незручностей. Так, наприклад, частою практикою є ситуації, коли для маленьких дітей батьки мають дві коляски, проте законопроект містить відсилочну норму до Митного кодексу України, в якій передбачено можливість провозу лише однієї коляски.

Крім того, Законопроект № 6400, як і попередній законопроект про тимчасово окуповані території №3593-д, пропонує закріпити на рівні Закону заборону усього прямого пасажирського сполучення з Кримом та неконтрольованою частиною Донбасу (ст. 16 Законопроекту № 6400). Проте така норма є обмеженням свободи пересування та суперечить нормам міжнародного гуманітарного права, а саме статті 13 Загальної декларації прав людини, якою встановлено, що кожен має право на свободу пересування та проживання у межах кожної держави. Схожі положення містяться у директивах Європейського Союзу (2004/38/EC від 29 квітня 2004 та інші) та у Конституції України (стаття 33). Фактично, така заборона зараз вже діє, і її наслідком є те, що найбільш уразливі групи населення не можуть їздити на контрольовану територію, проїзд громадським транспортом відбувається з багатьма пересадками на блок-постах, що додатково наражає людей на небезпеку, оскільки вони вимушені чекати на наступний автобус біля блок-посту.

На додачу до цього, автори законопроекту передбачають заборону здійснення господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів через межу тимчасово окупованої території (ч. 2 ст. 16 Законопроекту).

Окремий режим перетину лінії зіткнення передбачається для іноземців та осіб без громадянства, вони повинні будуть отримувати спеціальні дозволи для в’їзду на тимчасово окуповану територію.

Альтернативні законопроекти: 

Законопроект № 6400-1 передбачає, що порядок перетину лінії зіткнення з тимчасово непідконтрольною територією або через адміністративний кордон з тимчасово окупованою територією (АР Крим у розумінні Законопроекту) повинен встановлюватися Кабінетом Міністрів України. Пересування громадян України на тимчасово окуповану та непідконтрольну території України або з тимчасово окупованої та непідконтрольної території України не може бути обмежено в будь-який спосіб.

Законопроект № 6400-2 передбачає, що межа тимчасово окупованої території не є державним кордоном України і порядок її перетину для громадян України, іноземців та осіб без громадянства встановлюються безпосередньо цим законопроектом. Так, громадяни України можуть перетинати межу через контрольні пункти в’їзду-виїзду, затверджені КМУ за умови пред’явлення будь-якого документа, який підтверджує громадянство України. Що стосується іноземців та осіб без громадянства, вони повинні будуть отримувати спеціальні дозволи від СБУ або ДМС для в’їзду на тимчасово окуповану територію.

Законопроект № 6400-2, так само як і основний Законопроект № 6400 містить норму, яка забороняє здійснення господарської діяльності з організації залізничних, автомобільних, морських, річкових, паромних, повітряних сполучень, що є суттєвим недоліком Закону (п. 3 ст. 12 Законопроекту).

4. Переміщення вантажів

Законопроект № 6400 суттєво обмежує переміщення товарів з тимчасово окупованої території, дозволяючи переміщення лише транспорту для особистого користування, готівки та інших валютних цінностей з врахуванням обмежень за граничними сумами, встановленими Кабінетом Міністрів України. Встановлюються також обмеження на вивіз особистих речей — переміщувати можна тільки ті речі, і в такій кількості, як визначено статтею 370 Митного Кодексу України. Проте до переліку, наведеного в цій статті, не включені, до прикладу, меблі. Хоча люди, які переміщуються з неконтрольованої території на тривале проживання на контрольованій території, з високою вірогідністю можуть мати потребу в переміщенні свого особистого майна чи робочого інвентарю. Крім того, законопроект дозволяє вивіз особистих речей у зв’язку з переїздом в іншу місцевість лише один раз на рік, хоча не існує жодної обґрунтованої причини для такого обмеження.

Також, законопроект містить обмеження щодо ввозу на тимчасово окуповану територію підакцизних товарів,, а також товарів подвійного використання, але деякі з них є такими, що забезпечують базові потреби місцевого населення, наприклад будівельні матеріали, які використовуються для відновлення житла в гуманітарних програмах; пісок, який використовується на фільтрувальних станціях для отримання питної води.

Законопроект № 6400-2 також забороняє переміщення на тимчасово окуповану територію підакцизних товарів та товарів подвійного використання, проте робить виняток для таких товарів в тому разі, якщо вони переміщуються у складі гуманітарних вантажів та призначені для задоволення базових потреб цивільного населення.

Обидва альтернативні законопроекти містять окрему статтю, яка регламентує переміщення гуманітарної допомоги на ТОТ. Ці норми практично ідентичні у обох законопроектах та передбачають спрощену процедуру контролю за переміщенням гуманітарної допомоги для певного переліку міжнародних гуманітарних організацій. Окремо вказується на те, що обсяг та наповнення вантажів з гуманітарною допомогою такі організації визначають на підставі власної оцінки потреб цивільних осіб, які проживають на тимчасово окупованій території.

5. Виборчі права

Всі три законопроекти встановлюють заборону на проведення місцевих виборів (вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост, місцеві референдуми), виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнський референдум та місцевий референдум на тимчасово окупованій території України. Законопроект № 6401 додатково вказує на необхідність проведення демократичних місцевих виборів на території Донецької та Луганської областей, проте їх здійснення можливе тільки після виведення збройних сил Російської Федерації та припинення діяльності терористичних угрупувань.

Таким чином, всі три законопроекти передбачають для жителів ТОТ право голосувати тільки на загальнодержавних виборах чи Всеукраїнському референдумі  шляхом зміни місця голосування.

Загалом, всі три законопроекти містять часом кардинально різні підходи до регулювання таких важливих питань, як перетин межі окупованої території, соціальне та пенсійне забезпечення, ведення господарської діяльності, забезпечення державою Україна прав і свобод людей, які залишилися на непідконтрольних Україні територіях. Запропоновані законопроектами підходи до розв`язання цих питань і надалі потребують широкого суспільного обговорення.